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A evolução do saneamento básico no Brasil e as perspectivas da privatização dos serviços de água e esgoto no Amapá

Para uma melhor compreensão, vou abordar historicamente o saneamento básico no Brasil e a malograda experiência privatística no setor.

20/09/2021 às 21h00
Por: Dinael Monteiro
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Adilson Garcia Professor, doutor em Direito pela PUC--SP, advogado e promotor de justiça aposentado. Foto:Arquivo Pessoal
Adilson Garcia Professor, doutor em Direito pela PUC--SP, advogado e promotor de justiça aposentado. Foto:Arquivo Pessoal

O Consórcio Marco Zero (Equatorial Energia/80% e SAM Ambiental/20%) bateu o martelo no dia 02.09.2021 na Bovespa e arrematou por R$ 930 milhões a concessão de água e esgoto das cidades sede dos 16 municípios do Amapá, pelo prazo de 35 anos. A CAESA continuará responsável pelos distritos (São Joaquim do Pacuí, Bailique etc.), com o agravante de que perderá 95% da arrecadação.

E não há transparência e diálogo do Governo com a sociedade, sindicato e CAESA sobre a destinação dessa montanha de dinheiro. Seria de bom alvitre utilizar para saldar o passivo da CAESA, hoje em torno de R$ 500 milhões e torná-la uma empresa enxuta para investir nos distritos que o consórcio não assumiu.

A Equatorial Energia também arrematou em junho deste ano a Companhia de Eletricidade do Amapá (CEA) e vai iniciar a privatização de ambos os serviços no Estado.

Ruuuuummmmm! Dois dos mais essenciais serviços na mão de uma única empresa? Só te olho! Um monopólio curioso! Daqui a pouco o consórcio arremata também o serviço de telefonia rss…

Mas seria a privatização a “panaceia para todos os males” (perdão pelo pleonasmo)?

A história diz que não porque foi um desastre a privatização do saneamento no Brasil nos primórdios, quando o Brasil nada mais era que uma fazendola iluminada com lamparina produtora de café e açúcar, diferente do Brasil industrializado e do agronegócio pujante de hoje.

Para uma melhor compreensão, vou abordar historicamente o saneamento básico no Brasil e a malograda experiência privatística no setor.

A formação do direito de saneamento básico no Brasil remete-nos aos séculos XVI, XVII, XVIII e à primeira metade do século XIX, quando não havia interesse de Portugal nas questões sanitárias, senão a exploração colonial.

O surgimento das cidades coincide com a história do saneamento. No início do século XIX a água era fornecida em bicas e fontes sob a responsabilidade de cada povoado, enquanto que os dejetos e lixo eram de responsabilidade individual, cenário este que mudou com a transferência da família real para o Rio de Janeiro em 1808, com mínimas obras de abastecimento.

Com o aumento do fluxo migratório os problemas se agravaram, o que levou o Estado a assumir o saneamento e transferi-lo à ordem privada, sendo quase todas inglesas, nas cidades de Porto Alegre, Fortaleza, Recife, São Paulo, Belém e São Luís, enquanto que o Rio de Janeiro estatizou o sistema.

Até o início do século XX, os serviços eram prestados por concessionárias privadas de saneamento, cujo desfecho mostrou que o atendimento era crítico por atender poucos usuários. Eis as empresas e as experiências:

1) The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited: concessão foi instituída em 1892 e finda em 1947. As primeiras obras de esgotos foram iniciadas em 1853, antes mesmo da assinatura do contrato, inauguradas em 1864. Rede de abastecimento iniciada em 1876 e terminada em 1878, com apenas 10% dos prédios ligados;

2) Recife Drainage Company: sua concessão foi instituída em 1873 e terminou em 1908, diante do atendimento reduzido e precário;
3) Companhia Hydráulica Porto Alegrense: início da concessão em 1861, mas só operou em 1866, atendendo a pouquíssimos usuários;

4) Cia. Cantareira de Águas e Esgoto: sediada em São Paulo e organizada por empresários paulistas em 1877, tornou-se empresa de economia mista em 1878 e foi encampada em 1893;

5) Cia. das Águas do Grão Pará (capital inglês): concessão em 1881 e ao final de 1884 atendia apenas a 500 prédios. Os serviços eram controlados por ingleses, juntamente com luz, tração e prensa de algodão;

6) Ceará Water Works Company Limited: concessão em 1887 e desempenho pífio.

A história do saneamento sempre esteve ligada à saúde pública, como por exemplo, sob o governo Rodrigues Alves (1902-1906) e conduzidas por Pereira Passos e Oswaldo Cruz, mas que se limitavam à esfera dos domicílios.

Dessa forma, o Estado começa a se conscientizar da relação entre as doenças e a falta de saneamento básico diante do precário quadro sanitário para melhorar as condições de salubridade e reduzir as epidemias, tornando-se de interesse coletivo os aspectos sanitários e econômicos.

Assim, em meados do século XIX, implanta-se o saneamento, com a edição de normativos setoriais, mas a ineficiência dos serviços de abastecimento de água e esgoto somada às reclamações populares levou à encampação das concessões privadas pelo Estado, com uma noção de interdependência do saneamento no âmbito da saúde pública.

Desse modo, a partir de 1910, muda-se a política de saneamento, buscando os Estados o apoio da União, vez que não conseguiam resolver seus problemas sanitários. Foi necessária então a criação, na esfera federal, de comissões, conselhos, diretorias, repartições e departamentos, considerados o germe da estrutura institucional atual.

Na década de 1930, apesar da crise mundial, deu-se continuidade ao processo de institucionalização da política de saúde pública e os serviços de saneamento passaram por um novo processo de centralização, observando a criação do Ministério da Saúde.

Nas décadas de 1940 e 1950 os serviços passaram à égide dos municípios, com a criação dos Departamentos de Água e Esgoto (DAE’s) e Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAE’s), que recebiam recursos insuficientes e irregularmente.

A partir de 1941, o Governo Federal passa a assumir o papel de coordenador e fiscalizador, enquanto que as ações foram relevadas para os estados e municípios, o que mudou o arranjo da política sanitária.

Não houve muitas mudanças no decorrer da década de 1940, já sob os auspícios da Constituição de 1946, senão a Lei Federal n. 819/49, que criou o regime de cooperação para execução de obras de saneamento entre a União, estados, municípios e pessoas jurídicas de direito privado.

Mas surgiram as críticas em decorrência da burocracia do poder centralizado na administração direta do poder municipal, no sentido de limitar as ações e torná-las morosas. Em síntese, o período de 1910 a 1945 é marcado pela centralização do poder público, com ações diretas do Estado, este influenciado pela hegemonia norte-americana na sua política nacional.

Mas a partir da segunda metade do século XX, ocorreu um período de transição entre o modelo de gestão centralizado e serviços de natureza autônoma com distanciamento dos setores de saúde e saneamento, surgindo novas diretrizes buscando maior autonomia.
Antes de 1968, o Estado adotava um modelo institucional público privado, delegando às concessionárias estrangeiras a prestação de serviços públicos e passou a intervir no setor a partir do Código de Águas de 1934, que nacionalizou ou estatizou aquelas empresas e criou, em 1942, o precursor da Fundação Serviço Especial de Saúde Pública – FSESP, atual FUNASA.

Seu objetivo era implantar sistemas de saneamento básico nos municípios mais pobres e regiões subdesenvolvidas, para reformular o DNOS e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS).

Na década de 1960 já existiam orçamentos voltados para programas de saneamento, mas sem a devida efetividade. Mas várias medidas no setor podem ser consideradas marcos de uma nova política. Uma delas foi a criação do BNH – Banco Nacional de Habitação, passando este a gerir, a partir de 1968, o Sistema Financeiro de Habitação e o Sistema Financeiro de Saneamento.

Com a criação do FGTS em 1966, os recursos desse fundo foram destinados para financiar a política habitacional e, a partir de 1969, aplicá-los em saneamento e deu-se a incumbência ao Ministério do Interior para formular e implantar uma política nacional para o saneamento, logo delegada ao BNH.

Em 1965, como fruto do acordo com os EUA, por meio do DNOS e USAID (United States Agency for International Development), foram criados o Fundo Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água e o Grupo Executivo de Financiamento (GEF), mas com resultados limitados vez que no biênio 1965/1967 foram atendidas somente 21 cidades no Brasil.

Naquela década de 1960, é bom que se frise, o Brasil figurava em derradeira posição nos índices de saneamento básico na América Latina, com menos de 50% da população urbana atendida pelo abastecimento de água.

Foram elaborados estudos para o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/1976), que serviram de base para definições de políticas públicas, na área de saneamento, não executados pelo governo Costa e Silva (1969). Este criou o Programa Estratégico de Desenvolvimento (período 1967-1970), substituído pelo Plano Metas e Bases para Ação do Governo Médici, ambos com diretrizes básicas e estratégias no setor.

A Lei 5.318/67 estabeleceu uma política nacional de saneamento básico e criou o Conselho Nacional de Saneamento, de atuação tímida.

Em suma, o período de 1945 a 1969 foi de estatização e autossustentação tarifária, no qual ficou evidente a incapacidade de gestão municipal na área de saneamento.

Em 1971, foi instituído o Plano Nacional de Saneamento – PLANASA, um modelo centralizado de financiamento de investimentos em saneamento básico, com a criação obrigatória das companhias estaduais (e federais nos territórios) de saneamento básico (CESB), condição sem a qual os municípios não tinham acesso a recursos financeiros.

Em função dessa obrigatoriedade, foram criadas 27 CESB, com prazos de concessão de 20 a 25 anos. A meta do plano era atender a 80% da população urbana e 50% do seu esgotamento sanitário

O PLANASA foi criado porque reinava um cenário crítico no setor de saneamento, como baixa cobertura de serviços, clientelismo, paternalismo tarifário, incompetência técnica e desarticulação institucional. O Plano entendia que os municípios não seriam capazes de gerir os serviços e nem tinham autossustentação, por isso deveriam transferi-los às CESB.

Quem não tomou essa decisão não teve acesso aos recursos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), o que forçou a adesão dos municípios, em torno de 75%. O restante criou, em 1984, a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE), a qual obteve a inclusão dos órgãos municipais no PLANASA, com o acesso aos recursos do FGTS, embora poucos municípios tenham efetivamente obtido os recursos.

A partir da década de 1970, além da formulação do PLANASA, as características dominantes foram o atendimento às populações urbanas e distanciamento da saúde pública, com as mazelas dos desníveis sociais, desequilíbrios e marginalização das áreas rurais e periferias urbanas.

Sob a presidência de Collor de Mello (1990/1992) foram observados novos e discutíveis rearranjos institucionais. O PLANASA foi extinto em 1992 e daí houve um hiato nas políticas públicas de saneamento, passando “in albis” no Governo FHC sendo retomadas somente no Governo Lula, com a criação do Ministério das Cidades.

A despeito de todas as circunstâncias, o PLANASA foi considerado exitoso. Apesar de não atingir suas metas de 90% em abastecimento de água e de 65% em esgotamento sanitário até o ano de 1990, teve o mérito de elevar a cobertura de água em área urbana de 45,7% (1971) para 86% (1991) e a rede de esgotamento sanitário em área urbana de 24% (1971) para 49% (1991).

Nessas circunstâncias, na década de 1990 a sociedade brasileira conscientizou-se da necessidade de novos modelos para o saneamento básico, reconhecendo a dificuldade de operação dos programas então existentes.

As políticas de saneamento nesse período intervalar podem ser resumidas em três fases): (i) auge do Planasa (década de 1970); (ii) crise do Planasa (década de 1980) e (iii) ausência de uma política nacional (a partir de 1992)”.

Os programas federais pós-Planasa podem ser divididos em três grupos, de acordo com seus objetivos: (i) programas para a redução das desigualdades socioeconômicas e que privilegiavam os sistemas sem viabilidade econômico-financeira; (ii) programas voltados para a modernização e o desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento e (iii) programas para aumentar a participação privada no privada no setor.

Demorou em torno de um século para que o Brasil formatasse um marco regulatório no saneamento básico, na busca por uma gestão no setor no qual se almeja uma nova dimensão institucional nos serviços, mediante uma integração intersetorial, intergovernamental e participação do setor privado.

O PLANASA embora centralizador, serviu de paradigma para a nova LDNSB (Lei de Diretrizes Nacional do Saneamento Básico), pois foi exitoso e sua desestruturação se deu por motivos exógenos, tais como recessão dos anos 1980, endividamento e a volatibilidade dos instrumentos regulatórios e dos órgãos com atribuições para gerir o sistema, pois em seu interregno várias instituições foram extintas.

As experiências privatistas do início do século XX não deram certo porque não havia uma regulação no setor e partia-se do pressuposto de que os serviços de saneamento eram “negócios” e não política pública governamental de caráter social.

Apesar de um contexto econômico, social e político totalmente diverso de hoje, a história ensinou que a participação privada não é panaceia, porque os altos investimentos necessários para a universalização dos serviços não têm as taxas de retorno exigidas pela mola mestra do capitalismo: o lucro.

E é isso que me preocupa: ¼ da população amapaense está abaixo da linha da pobreza; dados do SNIS (Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento) apontam que menos de 40% da população tem acesso à água tratada e menos de 10% tem rede de esgoto (reles 3,2%, segundo meus cálculos); enquanto o índice de perda de água na distribuição da região norte é de 49,3% e o nacional é de 36,9%, no Amapá é de estratosféricos 71,9%, percentual esse ligado à baixa qualidade da infraestrutura e da gestão dos sistemas, citando-se como uma das causas a baixa medição de consumo pela ausência de hidrômetros nos pontos e vazamentos na rede distribuidora de água. Além desses fatores, as ligações clandestinas contribuem para esses altos índices de perda. Agregue-se a isso a alta taxa de inadimplência.

As privatizações, além de proporcionar aumento da eficiência dos serviços e aliviar o orçamento com investimentos privados, têm como objetivo reduzir a pobreza, dando acesso à camada menos favorecida aos serviços públicos.

Em situação oposta, surgem argumentos de que as políticas de privatização podem fomentar a pobreza, porque as empresas maximizam os lucros em detrimento do bem-estar social, deixam de investir em longo prazo os vultosos valores e na relação com os clientes descartam os inadimplentes. Tendem, na área de saneamento e energia, expandir a instalação de medidores e meios de cobrança, sem aumentar as conexões e investir na rede infraestrutural.

Hodiernamente nos estados e municípios ricos a privatização deu certo. Mas e no Amapá, que está no “rabo da cobra” em termos de IDH e participação do PIB Nacional? Vai gorar?

Sem contar que o povo amapaense ainda está traumatizado com o APAGÃO causado pela incompetência e negligência de uma empresa privada debaixo das barbas das inertes e mansas agências reguladoras.

No caso, a “cabidal” agência reguladora estadual não tem a mínima condição de fiscalizar nada, muito menos os 3 bilhões do BNDES a juros de compadre que o consórcio vai meter a mão.

Bem, vou imitar o palhaço dublê de parlamentar Tiririca: pior que está não fica!

Aliás, pode piorar sim: porque se não melhorar a prestação dos serviços, teremos a mesma porcaria de sempre a um custo bem mais caro. Esse é o risco porque o consórcio condicionou na proposta o aumento de tarifa!

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Sobre Adilson Garcia Professor, doutor em Direito pela PUC--SP, advogado e promotor de justiça aposentado.
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